城乡建设如何保护历史遗存、守住文化根脉

城乡建设如何保护历史遗存、守住文化根脉

　　宋朝古建筑保护,考察保护古建筑,农村保护古建房在城乡建设中，历史文化是不可缺失的灵魂。党的十八大以来，习多次关心历史文化保护传承工作，并就此作出一系列战略部署，为我们正确对待历史文化遗产、将其与城乡发展更好融合指明了方向。

　　2021年，中办、国办印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》强调，要“建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系”，明确提出“到2025年，多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建”“到2035年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成”。当前我国城乡历史文化保护传承体系建设情况如何？下一步应当怎样切实改进、不断完善？本版特刊发研究报告，以期引发更加广泛深入的关注与思考。

　　2021年11月，国务院批复同意将安徽省桐城市列为国家历史文化名城，我国第138座国家历史文化名城由此产生。

　　桐城为什么“能”？展读这座城市的建设史，可以发现，桐城重视从点滴入手、从细节做起，通过树立标识、标牌、古城地图等手段，让重要山水格局和历史环境要素“亮出来、亮起来”，并通过雕塑、小品、街头公园和博物馆等形式讲述“桐城派”文化，突出历史文化记忆。桐城还设计了多种活化改造路径，在社会各界的参与支持下，对文保单位、历史建筑等进行活化利用，原址复建了“七省通衢坊”“凤仪坊”等一批历史地标性建筑。如今，这座千年古城焕发青春活力，实现了历史文化街区保护和人居环境改善的双赢。

　　历史文化遗产生动述说着过去，深刻影响着当下和未来。习在主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议时强调：要本着对历史负责、对人民负责的态度，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系。为深入了解我国城乡历史文化保护传承的现状与不足，并探寻改进路径，课题组开展了广泛调研，形成此报告。

　　2021年元旦，位于福建福州下杭路181号的罗氏绸缎庄多了一个新身份——福州市非遗展示馆。自开馆以来，闽剧、评话等传统曲艺和传统手工技艺走进古厝，古厝在非遗的“装扮”下更添风姿，很快成为热门打卡地。近年来，福州持续推进古厝修缮保护和活化利用，通过“古厝+非遗”的方式实现文化旅游和商业融合连片发展，让古厝持续释放新活力。

　　白墙灰瓦雨如烟，古意石桥月半弯。家住北京东城的张先生几乎每天都会和家人来到三里河散散步、看看景。“虽说是冬天，也觉得咱北京城更灵动、更滋润了”，张先生说。近年来，北京在尊重历史、传承文脉基础上进行绿色生态修复，推动文物腾退修缮利用，并和周边功能有机结合，“老胡同新生活”的宜居社区让百姓幸福感更强了。

　　党的十八大以来，在以习同志为核心的党下，我国城乡历史文化保护传承工作坚持统筹谋划、应保尽保，用创造性转化、创新性发展的方式将保护传承工作融入经济社会发展，体现出以下突出亮点。

　　制度不断完善，法规持续健全。自1982年国务院公布首批24座历史文化名城以来，我国的历史文化遗产保护名录等制度不断完善。截至2021年12月，我国共有138座国家历史文化名城、312个国家级历史文化名镇、487个国家级历史文化名村，6819个村落列入中国传统村落保护名录。目前，我国基本形成了以文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产保护法、历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护法实施条例等为主干的历史文化保护法律法规体系。很多省区市的文物保护法规条例也随之完善。例如，2019年10月1日，河北省首部古城保护专门法规《石家庄市正定古城保护条例》正式实施；2021年3月1日，《北京历史文化名城保护条例》开始实施。

　　巧用“绣花功夫”，杜绝大拆大建。2018年10月，习在广州考察时强调，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。为贯彻落实重要指示精神，不少地方采用“绣花”“织补”等微改造方式，增加历史文化名城、名镇、名村及历史街区、历史地段的公共开放空间，补足配套基础设施和公共服务设施短板。例如，南京小西湖探索以小规模、渐进式的“微更新”精细化建设地下微管廊，有效解决了长期困扰当地的市政服务和维修问题。

　　科技赋能保护，提供创新体验。在日新月异的新科技助推下，许多城市已实现城乡历史文化遗产管理的数字化、信息化和精准化，为游客和居民提供更具现代感的创新体验。例如，海口和广州的骑楼街保护项目中，采用了建筑材料病理诊断、修复与监测等前沿技术；上海推动优秀历史建筑的智慧监测，通过安装智能监测设备，及时发现、高效处置违法破坏行为。数字技术还为历史文化遗产创造了更多元的体验途径，让历史文化通过动漫、音乐、短视频等方式进入社交网络，以青春面貌呈现在人们面前。比如，由腾讯文旅与秦始皇帝陵博物院联合推出的“数字秦陵”小程序，带来了全新的数字文旅体验。

　　融入生产生活，助力文旅产业。很多地方通过“非遗+文旅”等方式，在实现文化传承目标的同时推动文旅等相关产业更好发展。例如，广州建设粤剧博物馆，发展恩宁路传统粤剧历史文化街区，吸引了10余间非遗大师工作室落户，使得广彩、广绣、珐琅、骨雕、榄雕等非遗项目在街区集中呈现，成为一张独具特色的城市“文化名片”；江西景德镇恢复了传统制瓷作坊与红店（专门在陶瓷白胎上进行彩绘加工的店铺），通过“集群式传承”“非遗研学”，使景德镇古窑景区重新焕发生机活力。

　　多方共同参与，全程发挥作用。城乡历史文化保护传承具有很强的社区治理特征，各地普遍倡导“共建、共治、共享”的治理模式。例如，济南组织老住户成立历史文化名城保护志愿服务队；厦门与广州建立“共同缔造”工作坊，组织居民、媒体、专家等共同参与历史街区保护工作；北京、上海、成都、广州等地积极调动高校、研究设计机构专家担任社区规划师，全面提升保护修缮、活化利用、文化展示等方面的专业水准。一些地方还探索建立了特色化激励机制，促进各方力量共同参与历史文化保护。例如，南京小西湖项目中被评估为危房的建筑，在翻建时可以获得市区两级政府给予的额度为40%—60%的财政补助，提升了居民对自持物业更新修复的积极性。

　　加快城乡统筹，融入发展大局。近年来，历史文化保护传承逐步融入城乡发展工作全局，广大干部群众保护历史遗存、传承优秀文化的自觉性积极性不断增强。各地通过完善工作机制，将历史文化遗产保护前置于城乡规划中，积极统筹保护与发展的关系。例如，北京西城区把历史文化名城保护与优化首都核心功能、提升城市品质、创造美好生活等结合起来，推动历史街区风貌整体改观；江苏南京《秦淮区“十三五”老城保护更新实施方案》、浙江绍兴《绍兴古城保护利用条例》，都通过“市属区管”方式，在全市范围内将新区开发获得的收益按一定比例转移到老城保护，填补了古城保护的资金缺口，并为城乡融合发展提供机遇。

　　随着城镇化进程加快，一些古村落正面临自然衰败和人为破坏双重威胁。前些年，浙江宁波就启动了市级历史文化名村评选，可从相关部门的回访看，虽然大规模的破坏减少了，但很多村落面对历史文化保护传承重任仍感“心有余而力不足”，最大的困难就是“缺政策、缺资金”。此类情况在全国并不鲜见。

　　厦门鼓浪屿近年来因过度商业化、基础设施缺失、环境质量下降等原因饱受争议。为改变现状，厦门颁布实施了《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》，修编了《鼓浪屿文化遗产地保护管理规划》等文件，坚持“加强岁修，减少大修”的原则，重点开展三一堂、三落姑娘楼、八卦楼等核心要素的保护修缮和活化利用。但怎样更好调动广大居民参与保护传承的积极性主动性，还需更多思考和行动。

　　城乡历史文化保护传承是一项综合性工作，既要统筹发挥各行业、各部门作用，又要充分调动社会力量，体现城乡历史文化的综合价值。当前，我国城乡历史文化保护传承主要存在以下短板和不足。

　　活化利用的动力不够。历史文化保护传承需要投入大量资金，其成本普遍高于一般新建项目，特别是旧城风貌保护、老旧房屋修缮、市政设施改善等，资金需求量更是巨大。同时，因历史遗存的产权往往不易集中，活化利用难以形成规模效应，基本不具有显著的短期经济效益回报的特点。目前活化利用的资金主要来自政府投入，社会资本参与积极性不高，加之有意愿、有能力推动开发利用的在地居民持续流失，社区“自我造血”的功能性不足。

　　开发导向的路径依赖。我国城乡建设普遍遵循改革开放以来的新区开发经验，提倡由车行交通尺度、大型公共空间、密集高层建筑形成的城市空间。此类空间成功激活了城市经济发展等效能，但其房地产化的路径却影响了城市更新中的历史文化保护传承。在开发导向的利益驱动下，一些城市历史文化保护的底线不断被突破，老旧社区、历史文化街区建成环境本应倡导的“微改造”模式，因难以快速获得高额回报而被“挤出”。

　　权利责任的制度失衡。城乡历史文化遗产中仍有大量日常使用的民用建筑，如广州已公布的历史建筑中，超七成拥有居住功能，该类建筑的保护责任人多为城乡居民。在保护开发过程中，存在保护责任厘定、物权收益保障、公私利益的平衡等无法回避的议题；同时，历史建筑修缮维护难度大、耗时长、花费多，而补助门槛高、补助金额低、补助流程烦琐，未能充分激发业主自主维护积极性。

　　精细治理的能力不足。历史文化遗产保护涉及普查、确定、保护、修缮、改造、利用、监管、处罚等一系列工作，需要全流程、多部门的统筹管理，考验着城乡精细治理的能力。当前，政府、社区、市场尚未形成很好的协商联动机制，文化保护优先、利益分配均衡的共建共治共享工作平台有待搭建。

　　河北正定是国家历史文化名城。2013年启动古城墙保护工作时，不少人担心“古城不古”。针对争议，正定提出以现状整修和遗址保护展示为主、整体修复为辅的工作思路，研究出台了《石家庄正定古城保护管理办法》。为防止“老宅子”被新建筑淹没，正定制定实施了《正定县(正定新区)总体规划及古城风貌恢复提升规划与实施》等多项规划，严格控制文保范围及建控地带内的建设，确保建筑高度、体量、风格、色彩与古城和谐统一。如今，“登得上城楼、望得见古塔、记得住乡愁”已成现实，古城与人们的美好生活和谐相融、相映生辉。

　　把“文化价值优先”作为城乡治理的底线思维。很多大拆大建、拆真建假的破坏现象，根本原因在于文化价值优先尚未成为地方治理的思想共识。为此，要将历史文化保护传承作为底线思维贯彻到城乡规划建设各环节，扫除地方治理盲区，着力构建城乡历史文化保护传承体系。

　　把文化遗产评估作为城乡建设的必要程序。推动文化遗产评估纳入城市体检，对其价值要素予以确认，并以名录、保护规划等构成决策和行政许可的依据。针对具体的历史街区，在规划编制中增加专项的文化遗产评估内容。基层应切实承担历史文化遗产日常巡查和保护的职责，筑牢守护历史文化遗产的头道防线。

　　把强化考核问责作为保护传承的重要红线。加强对破坏城乡文化遗产的处罚惩戒力度，健全历史文化保护传承监督考核和责任追究制度，落实属地政府负责人的第一责任，形成“不敢破坏、不能破坏、不想破坏”的阻遏效应。

　　把活化利用作为文化引领的创新实践。通过理念创新、制度创新，让城乡文化遗产的保护传承与日常生活、技术进步融合起来，推动历史街区、传统建筑的绿色改造和功能提升。特别是将城乡历史文化的“遗产价值”转化为综合发展效益，融入当下美好生活。

　　把长效运维的支持机制通过明确权责、共享技术完善起来。为推动历史文化遗产利益相关者从“不想保”转向“主动保”，应合理分担保护责任，落实历史文化保护传承补偿、补助，鼓励多渠道设立文保基金。推动跨行政区文化遗产保护协作，建立区域共享的保护利用数据库、专家库、志愿者库等。（王世福 练东鑫 易智康）