从行业主管部门角度看历史建筑保护的问题与难点

从行业主管部门角度看历史建筑保护的问题与难点

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　　（文章来源：历史文化名城名镇名村保护工作通讯2021.08.27作者黄敏敏）

　　随着我国历史文化遗产数量的扩大和新类型的出现以及对于遗产保护认识的深化和保护方法的创新，历史建筑的概念应运而生。历史建筑是国家历史文化遗产保护体系中的重要组成部分，2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》明确了历史建筑的法律地位。我国历史建筑数量多、分布广，保护和利用好历史建筑，对延续城市历史文脉和传统风貌、提升城市品质具有十分重要的意义。为了全面系统的保护历史建筑，2015年的中央城市工作会议指出“用五年左右时间，完成全国历史文化街区划定和历史建筑确定工作”。住房和城乡建设部是我国历史建筑保护管理的主管部门，一直高度重视历史建筑的保护，持续推进历史建筑的保护和活化利用。作为我国历史文化名城保护体系中的基本单元，历史建筑的类型多样，富有生命力，它直面业主，承载着复杂多元的诉求；它不拘一格，激发了多姿多彩的灵感；它不断延展，镌刻下时代发展的脉动。

　　基于这一特点，《历史文化名城名镇名村保护工作通讯》2021-04期圆桌论坛由中规院名城所历史文化街区和历史建筑学部组织策划，以“老建筑、新活力”为主题，特别邀请到了分别来自于学界、业界、政界、商界的四方专家与老师，从不同视角切入，共同切磋新时期历史建筑的保护与利用之道。

　　问题一：您认为，目前历史建筑的保护和利用还存在哪些问题、困难？解决方式和对策有哪些？请您谈一谈历史建筑活化利用的好经验、好做法。

　　黄敏敏：问题和困难还不少，作为行业主管部门来看，相对主要的几个方面如下：

　　一是法律基础相对薄弱。历史建筑是与世界遗产、文物一脉相承的。从部门行政职能划分来看，文旅（文物）负责世界文化遗产和文物，住建部门负责历史建筑。世遗和文物管理，有国家法律保障（《文物保护法》，1982年颁布实施），有专门机构（国家文物局，1949年即成立）、专人负责，要求和罚则非常清晰，且历史较长，法律上有明确规定。而住建部门负责的历史建筑，量大面广，起步晚，基础弱，上位法是《城乡规划法》（2007年颁布实施，只有部分条款提及保护内容）和《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008年颁布实施）。

　　二是主管部门有待进一步理顺。《条例》明确主管部门是国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门。福建省在2017年也出台了地方性法规，明确主管部门是规划（建设）主管部门。机构改革后，城乡规划管理职能划入自然资源部门，省级明确名城、街区、名镇名村、历史建筑等职责留在住建厅，为理顺市县保护职责和强化这项工作，我们省做了大量的工作、精力，现在虽然在设区市层面已基本理顺，但在县级层面仍未完全理顺，主要表现为有的地方历史建筑的普查、认定、制定图则等在自然资源部门，修缮、活化利用在住建部门。这需要部门之间的配合，其实从工作推动层面是需要花时间的。

　　三是保护体制机制还不健全。以福建为例，省历史文化名城名镇名村传统村落和历史建筑虽已立法保护，但还不完善，比如对传统风貌建筑保护缺少有效的规范指导；专业工匠培育不够有力，掌握传统砖雕、石雕、木雕等技艺的民间师傅缺少，特别是年轻工匠很少，工匠有断代、后继无人的风险；历史建筑活化利用特别是农村大量古厝的保护资金众筹、保护责任人、认领认养等体制机制创新不够，信息化监管保护手段不够健全。

　　目前，福建省在上述几个方面都有了些探索工作。如：制定《福建省传统风貌建筑保护条例》，推动传统风貌建筑保护立法，扩定保护范围，将大量具有地方特色和保护利用价值的传统风貌建筑，比如石头厝、红砖厝、骑楼、土楼等，纳入保护。在加强人才培育方面，推动省内的高等院校增设“历史建筑保护工程”本科、专科专业。出台《省传统建筑修缮技艺传承人和传统建筑修缮工匠评定管理办法》等等。

　　四是社会力量发动还不够有力。民间经济活跃，社会资本实力雄厚，对历史文化保护很关注、很热心，各部门也投入了不少资金支持，但除了这些已经纳入名录的名城、街区、名镇名村、传统村落和历史建筑以外，还有数以万计的古厝需要保护，我们在与时间赛跑，要有高度的紧迫感，政府的力量是有限的，要吸引社会力量更多参与。如何吸引，福建省已经有了一些探索，如开发建成传统村落建筑海峡租养平台，由地方村委会先整理传统村落中空置的传统建筑，然后到平台发布招租信息，由自然人承租，按合同规定和住建部门的指导修缮，承租人可以自住，也可以开发相关业态，推出租养平台，既可以满足部分人向往乡村生活、亲近大自然的愿望，又可以向社会筹措闲散资金修缮，保护农村传统建筑。

　　问题二：您认为，为了做好历史建筑的保护和利用，需要采取什么路径、机制？需要什么政策或法规规范的支持？

　　黄敏敏：随着城市建设的不断推进，社会不断发展，对历史文化保护的认识也不断深入，这方面矛盾也日趋突出。

　　一是要强化程序。其实从法律、法规和政策层面，对于这方面工作都有明确强调，近期福建省政府办公厅印发了《关于加强历史文化名城名镇名村传统村落和文物建筑历史建筑传统风貌建筑保护利用九条措施的通知》再次予以强调。其中第二条就是强化城市更新改造中文化遗产先普查后征收制度。强调城乡建设中要注意保护好历史文化，市、县（区）人民政府在实施旧城更新改造、组织项目建设和开展征地拆迁前，先对改造或建设区域内50年以上的建筑进行普查甄别和认定公布，后开展文化资源评估论证，提出文化遗产和风貌保护措施。未开展普查等工作的，不得作出房屋征收决定。

　　福建省人民政府办公厅关于加强历史文化名城名镇名村传统村落和文物建筑历史建筑传统风貌建筑保护利用九条措施的通知

　　二是全过程保护。从建设项目土地出让、规划许可、房屋征迁、不动产登记等各环节，提升保护工作的规范性、精准性。如，福州出台了《规范福州市历史建筑保护修缮工程管理的意见》等系列政策文件，突出全过程保护。

　　三是创新工作机制。如：建立专家论证制度。法律法规明确要保的，要依法依规坚决保护，法律法规没有明确的，要交给专家充分论证，因为文化保护内涵是随着历史观的发展而不断扩展，不同的发展阶段，需要保护的内容不一样。同时向社会征求意见，也听听一些社会团体的意见。建立容积率等奖励制度，如上海在城市更新中，出台了允许用地性质的兼容与转换，凡增加历史建筑等风貌保护对象的，可予建筑面积奖励等等鼓励政策。

　　四要严格督查问责。从行业监管角度，还是要定期开展督促检查，分析监测文化遗产保护动态，发现问题督促整改处理，及时纠偏。

　　五是要加强社会监督。进一步畅通公众举报、投诉等监督渠道，加强网络舆情监测。对发现的破坏性建设等各类违法违规行为，第一时间调查核实处理。