【新闻发布会】甘肃省检察院发布文物保护领域检察公益诉讼典型案例

【新闻发布会】甘肃省检察院发布文物保护领域检察公益诉讼典型案例

　　保护古建筑辩论,《古建筑保护》,保护古建筑板报12月29日，甘肃省政府新闻办举行“检察公益诉讼、助力文物保护”新闻发布会，介绍了国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动有关情况，发布了8个文物保护领域检察公益诉讼典型案例。

　　地方各级政府和文物部门对本行政区域内的长城文物保护负有法定职责。相关行政机关虽有履职行为，但未能全面、依法、协同运用行政监管手段保护长城，保护效果与保护要求尚存差距。甘肃省检察院发挥办案主体、示范引领作用，统一、系统指挥三级检察机关全面深入履行法律监督职责，加强与各级人民政府及其职能部门协作，建立信息共享、联合督查、联席会议等协调联动机制，有效推动行政机关履行长城保护职责。

　　长城既是全国重点文物保护单位，也是全人类的共同财富，更是中华民族爱好和平的象征，属于国家和社会公共利益保护范畴。甘肃省是长城保护重要省份，甘肃境内的历代长城总长度3654千米，占全国总长度近五分之一，居全国第二，其中明长城1738千米，为全国之首，省内长城分布在11个市（州）、38个县（区）。1987年，长城被列入《世界遗产名录》。2006年，甘肃省境内长城整体被国务院公布为第六批全国重点文物保护单位。虽然相关部门已投入大量资金用于长城保护，但由于长城资源时间跨度大、空间分布广，保存状况复杂、保护经费有限等原因，保护状态并不理想。2019年12月，某媒体反映了我省武威市凉州区部分长城遗迹存在部分遗存成为当地人的宅院墙、圈舍墙和人行道，长城墙体被村落和农田包围，风化风蚀严重，存在人为采挖、碾压等破坏情形，保护工作亟待加强的问题。

　　针对媒体反映的问题线索，经请示最高检同意，2020年6月23日，省检察院决定正式立案办理长城保护行政公益诉讼监督案，成立由朱玉检察长担任主任检察官，第八检察部、检察技术信息处、警务处等部门干警组成的专案组，对省内14地28处长城遗存进行了现场调查。经过调查了解，近年来地方各级政府及相关行政职能部门逐步加强长城保护工作，虽然取得一定成效，但仍然存在长城保护措施落实不到位，长城保护、监督、管理力度不够，长城保护发展规划不足，长城保护宣传工作不深入等问题。部分长城遗存风化风蚀严重，有的地段没有设置防护设施或防护设施不完整，有的紧邻墙体种植农作物，有的依托墙体建造了建筑物、构筑物，有的成为乡村便道，并存在采挖、取土、攀爬、碾压等人为破坏长城本体等情形。

　　针对调查发现的问题，省检察院主动与相关行政机关及武威市、定西市人民政府进行磋商沟通，充分听取被监督单位的意见建议，于8月12日、9月22日、10月23日，分别由省检察院三位副检察长带队，向武威市人民政府、定西市人民政府和相关行政机关宣告送达公益诉讼诉前检察建议，建议两个市级政府从依法制止和处理破坏长城本体的违法行为、对长城保护范围内耕地有序退出、消除安全隐患、制定整改方案、加强保障措施建设等方面强化履职；建议相关行政机关从监督地方政府落实长城保护措施、加强长城保护管理工作、加快制定和实施长城保护规划、加大长城保护宣传力度等方面采取有效措施推进相关问题整改。

　　被监督单位收到检察建议后，及时书面回复，积极制定并落实整改措施。武威市政府专门设立了武威市长城文化保护研究院，在每个县（区）设立长城文化保护站，专门从事长城保护工作；武威市文旅局还下发了《武威市长城巡查检查办法》和《武威市长城保护存在问题整改方案》，细化任务推动整改落实。定西市政府制定印发了《关于甘肃省人民检察院检察建议书反馈定西长城保护存在问题的整改方案》，并将问题整改作为重点工作列入第四季度市政府履责管理督促考核，案件涉及的4个县（区）政府同时分别制定了整改方案，对检察建议书列明的具体问题逐一制定整改措施。相关行政机关也从继续推进文物保护联动机制、加大重点点段保护管理力度、对耕地和住户制定计划有序退出、进行联合执法检查、加大文物保护普法宣传、编制各地长城保护规划、建立志愿者服务队伍等方面制定了整改措施。检察建议指出的问题已全部得到解决。同时，省检察院还指导全省各地检察机关向县级政府、乡镇政府、文物部门及其他行政事业单位（具有监管职责）发出检察建议55份，对我省长城文物保护问题进行了系统、全面的检察监督。

　　检察机关充分运用检察公益诉讼方式对长城保护进行监督，是“积极、稳妥”探索检察公益诉讼新领域的有益实践。本案中，省级检察院发挥办案引领作用，率先垂范、科学规划，分层次全面监督，系统性解决长城保护问题。省检察院检察长亲自办案，安排部署具体工作、参与现场调查、主持起草检察建议、与行政机关负责人沟通协商，全省三级检察机关充分运用一体化办案机制，借助高科技调查手段，开展线索研判、调查取证、协调沟通等工作，办案过程体现了调查问题精准、法律依据精准、监督措施精准、监督内容精准。

　　本案的办理，既督促政府及其职能部门积极主动履行文物保护监管职责，消除文物和环境安全风险隐患，又切实提升全社会对文物保护的参与度，是省级检察院直接立案办理新领域公益诉讼案件的重要探索，在推动国有重点文物保护、服务丝绸之路经济带建设和国家重点项目建设的同时兼顾保障地方经济社会发展，做到了监督与发展的有效结合。

　　针对省级文物保护单位下河清墓群保护范围内，因长期种植灌溉严重影响墓群安全问题，检察机关充分发挥公益诉讼职能，通过召开联席会议、跟进监督等方式,促使相关职能部门依法全面协同履职，破解文物保护与耕地冲突难题。

　　下河清墓群位于酒泉市肃州区下河清乡五坝村十组西侧耕地边，1956年发掘墓葬24座、砖窑5座，并发现画像砖墓，据考证系东汉时期墓葬。现存墓葬封土比较完整，可见夯筑高大的墓葬13座，分布面积156981平方米，墓群周围皆为耕地。1981年被甘肃省人民政府公布为第四批省级文物保护单位。墓葬对甘肃汉-晋考古和河西汉晋及美术史的研究具有重要历史、艺术和科学价值。下河清墓群保护范围内有耕地359亩，土地性质为国有，由下河清农场管理使用。因长期耕种浇水灌溉使坟冢遭到不同程度损毁，严重影响墓群安全。

　　2019年7月25日，酒泉市肃州区检察院通过走访、调取证据、查阅资料查明，下河清墓群保护范围内因长期种植灌溉耕地严重影响文物安全。2019年12月20日，肃州区检察院向肃州区文体广电和旅游局（以下简称区文旅局）发出检察建议，建议严格依法对汉墓群保护范围内长期种植灌溉耕地危害文物安全的行为履行监管职责，尽快采取有效措施，确保文物安全。建议发出后，肃州区检察院及时组织召开由区文旅局、下河清农场、下河清镇政府等部门参加的联席会，并多次到现场进行跟进协调，督促检察建议落实。区政府两次召集协调会研究问题整改，区文旅局先后四次邀请检察机关、相关部门共商耕地退出问题的解决方案。

　　2020年2月17日、5月6日，区文旅局两次向区检察院书面回复：在向区政府专题汇报的同时下发文件明确要求下河清镇政府、下河清农场采取有效措施推进文物保护工作，杜绝危害文物安全的行为继续存在；并要求下河清农场尽快向上级主管部门报告，做好文物保护区内耕地承包职工的思想工作。考虑到涉案耕地实际，对下河清墓群保护范围内耕地全部架设节水灌溉设施,杜绝大水漫灌危害文物安全，同时对处于耕地中的墓葬以封土为中心下沿边界向外扩5米退出耕种，作为墓葬与耕地的缓冲范围，并在5米处加筑30厘米的防水土埂，共计退出耕地4.8亩，最大限度保护墓葬安全。

　　2020年5月25日，区文旅局向检察机关提交专家评审意见，认为下河清农场对保护范围内耕地架设的节水灌溉设施，对墓群内墓葬的影响较小；对墓群保护范围内处于耕地中的墓葬，防止灌溉用水蔓延至墓葬封土的整改措施,消除了耕地灌溉对13座有明显封土和墓葬的安全隐患，达到整改要求。

　　下河清墓群保护范围内耕地属历史遗留问题，为有效破解文物保护与耕地退出之间的利益平衡难题，检察机关积极向区委、区政府汇报案件情况，争取理解支持，并在政府主导下督促多部门形成合力协同履职，退出部分耕地，将灌溉方式由以往的大水漫灌变为节水滴灌，把因耕种灌溉对文物的影响降至最低。同时，采用专家评审的方式对整改效果进行专业评审，最终从技术和法律两个层面确认行政机关依法全面履行职责，在推动国有文物保护的同时兼顾了当地经济发展与社会稳定。

　　检察机关在办案中全面考量文物风貌和城市形象，充分发挥法律监督职能，督促相关行政机关依法全面履职，提升群众文物保护法治意识，服务文物保护利用和文化遗产保护传承。

　　天水市秦州区玉泉观创建于元大德三年（1299年），现存建筑群为明清时重建，共有90余座古建筑，是中国著名的道教胜地。2006年5月被国务院公布为全国重点文物保护单位。在玉泉观文物保护范围内，张某紧邻古建筑群建设一经营性场所“竹园”，占地1300多平方米，自2002年营业以来，陆续修建管理用房、棋牌室、凉亭等建筑物，用于周边市民及游客休闲娱乐。

　　天水市秦州区检察院查明，“竹园”未经相关部门审批修建棋牌室等建筑物，并存在乱接乱拉电线、违规使用电磁炉等大功率电器的行为，该经营场所的长期存在，不仅影响了玉泉观的文物安全、整体环境及古建筑风貌，还存在严重的火灾隐患。国务院安委办曾于2019年4月17日，对玉泉观古建筑群存在火灾隐患挂牌督办。2019年12月5日，天水市秦州区检察院向秦州区文体广电和旅游局（以下简称区文旅局）发出检察建议，建议其对玉泉观“竹园”的违法情形进行整改。同时，秦州区检察院对“竹园”经营者张某进行文物保护法制教育，助推检察建议提出的整改内容落实到位。

　　区文旅局收到检察建议后，主动向区政府汇报。相关部门经多次现场查看，对存在的问题进行调研，并召开玉泉观“竹园”问题整改专项会议。区政府要求区文旅局尽快落实玉泉观“竹园”整改方案，区文旅局通过现场调查取证，和相关单位负责人、“竹园”经营者就违建拆除问题进行沟通协商，最终达成共识，对玉泉观“竹园”违章建筑进行了拆除。

　　城镇文物古迹的保护有利于提高社会、经济、环境综合效益，有利于城市整体协调和可持续发展。本案中，检察机关在严格依法对违法行为进行监督的同时，牢牢把握城镇文物古迹提升城市形象、延续历史特征、弘扬人文精神的基本功能，加强与文物部门协作联动，注重维护文物古迹整体风貌，提高了文物保护综合治理水平。

　　文物和文化遗产是一个国家的血脉和灵魂，也是全人类的共同财富。检察机关在办理文物和文化遗产保护公益诉讼案件中，灵活采用诉前磋商机制督促行政机关依法履职，推动检察、行政多方联动，实现双赢多赢共赢的良好效果。

　　湘乐砖塔位于宁县湘乐镇湘乐桥北台地上，始建于宋代，1963年2月被公布为甘肃省省级文物保护单位，2006年5月被公布为第六批全国重点文物保护单位。2020年8月，省检察院在开展国有文物保护巡查活动中发现，湘乐砖塔周边环境脏乱差，塔基东部形成大坑，威胁塔体安全，遂对该问题进行督办，指令庆阳市检察院立案办理。庆阳市检察院经调查核实，认为宁县文体广电和旅游局（以下简称县文旅局）负有区域内文物保护监督管理职责，应当对危害古建筑安全的情形及时采取保护措施，但其未依法履行监管职责，致使湘乐砖塔存在安全隐患，社会公共利益受到损害。

　　庆阳市检察院立案后，通过调查询问、实地勘查、复制材料、走访政府及有关部门、无人机航拍等手段取证发现，湘乐砖塔塔体四周未设置文物保护界桩，塔基东部2米处形成长约35.6米、宽21米、高4.1米的大坑，且未设置“全国重点文物保护单位”保护标志，存在安全隐患。

　　2020年8月起，庆阳市检察院检察长亲赴现场调查，该市两级检察院多次与宁县县、乡两级政府，国土、文物等部门召开会议进行磋商，共同制定切实可行的保护整改方案。9月27日，县政府指令由湘乐镇政府采用土夯实、碾压的方法，完成塔基东面330㎡的塔基外围垫方工程，预防塔基外围下陷对文物本体造成伤害，同时增设防护围栏，开辟通道用于巡查和维护。随后，省市县三级检察院先后5次实地查看整改情况，文物部门在距离塔基2米处的塔体四周已设置文物保护围栏和重点文物保护碑，宁县县政府投资30余万元对塔基东部的大坑实施了外围垫方工程，消除了威胁塔体安全的隐患，并将古塔纳入当地文化广场建设项目中。

　　2021年，县文旅局拟逐级向省文物局专项申报湘乐砖塔塔基加固和周边环境治理项目，扩大塔基加固保护范围，彻底改变周边环境脏乱差的现状，消除环境因素对文物本体构成的威胁，待省文物局批复后予以实施。

　　庆阳市地处陕、甘、宁三省（区）交汇处，系华夏早期农耕文明的发祥地，历史文化底蕴丰厚，文物资源丰富。本案中，庆阳市检察机关秉持“诉前解决问题是办案的最佳状态”理念，充分考量和尊重文物部门的履职意愿，积极创新办案模式，灵活运用磋商机制推动文物部门依法全面履行职责，加强与文物部门的协同配合，凝聚检察监督与行政执法合力，增强监督保护实效。

　　尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，同样受国家保护。检察机关发现尚未核定为文物保护单位的古墓葬受到破坏时，通过履行行政公益诉讼诉前程序，督促文物行政主管部门履行监管职责，强化保护措施，确保不可移动文物的安全。

　　2020年5月27日23时许，张家川县赵某某、张某某等人在庄浪县韩店镇郭家堡子盗掘古墓葬两处。第一处位于郭家堡子遗址，现场有一盗洞，在该盗洞南侧发现一古墓葬，附近发现动物骨骼及牙齿。第二处古墓葬位于第一处北部，盗洞已被回填，附近发现数片绳纹灰陶片。经甘肃省文物考古研究所鉴定，被盗掘的郭家堡子墓群是一处较大规模的汉代墓群，属首次发现，对研究陇山地区历史文化分布、谱系及交流，尤其是先民生活方式、丧葬习俗等方面具有较高价值。盗墓行为对墓葬本体破坏较大。经现场勘查，被盗掘古墓葬中，第一处古墓葬被盗掘的洞口仍敞开，既未回填，亦未采取任何保护措施，古墓葬随时面临再次被盗掘的风险。

　　2020年7月，平凉市检察院在网络上发现该案线索后，指令庄浪县检察院与办理相关刑事案件的天水市检察机关进行沟通。2020年7月22日，天水市张家川县检察院将案件线索和证据材料移送庄浪县检察院审查。2020年8月14日，庄浪县检察院对该案立案调查后，联合庄浪县文体广电和旅游局（以下简称县文旅局）进行现场勘查、测量，并拍照取证。2020年9月14日，庄浪县检察院向县文旅局发出诉前检察建议，要求根据郭家堡子墓群的保护需要，强化保护措施，确保文物安全。

　　2020年10月26日，县文旅局对检察建议进行了书面回复：对墓葬盗洞进行了回填，并聘用文物巡查员，明确专人定期对该文物点进行安全巡查。同时，计划在全国第四次文物普查时，按程序对该墓葬进行科学普查建档，纳入野外文物遗址管理，加强安全巡查和管护。收到回复后，庄浪县检察院到古墓葬现场跟进调查，盗洞已回填完毕。

　　古墓葬对了解当地历史文化和丧葬习俗具有很高的研究价值。但目前仍有大量古墓葬尚未发现，未核定文物保护等级，未划定保护范围。本案中，庄浪县检察院发现辖区内古墓葬被不法分子盗掘，在文物部门尚未掌握并核定文物等级、未采取相应保护措施的情况下，与文物部门及时衔接、充分沟通，联合勘查现场，共同研究解决方案。文物部门及时采取补救措施，避免古墓葬群遭受进一步破坏，保护了文物安全。办案中，平凉市两级检察院采取一体化办案模式，并运用跨区域协作机制异地协调取证，天水市检察机关及时移送线索材料，确保了本案的顺利办理。

　　文物安全是文物工作的红线、底线和生命线，文物消防安全是文物安全的重中之重。检察机关通过履行行政公益诉讼职能，促使西云观建立消防安全通道，消除了文物安全隐患。

　　西云观位于敦煌市区西七里镇，是敦煌市唯一的道教建筑，始建于公元1730年，建筑面积2500平方米，占地面积3800平方米。20世纪90年代曾进行维修加固。西云观对研究清代建筑、建置形制提供了一定参考，具有较高的艺术价值。2016年由甘肃省人民政府核定公布为第八批省级文物保护单位。敦煌市检察院在开展“国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动”中，会同文物部门走访检查时发现，西云观出入口仅为西北方向的一座窄桥，未设置专门的消防安全通道，且文物建筑消防设施、设备等不符合规定要求。

　　敦煌市检察院立案审查后，通过实地走访、征询意见、调取证据、查阅资料等方式，查明西云观未设置专门消防安全通道，建筑消防设施、设备等不符合规定要求，存在重大安全隐患，影响文物安全。敦煌市检察院遂向敦煌市民族宗教事务局、市文体广电和旅游局（以下简称市文旅局）、七里镇人民政府发出检察建议，督促镇政府和相关部门按照文物建筑的防火需要和实际情况，开辟消防通道，配置必要的消防设备、器材等设施，尽快消除文物安全隐患，确保文物古建筑保护区的通道、出入口畅通。

　　市民族宗教事务局、市文旅局、七里镇政府收到检察建议后，严格按照检察建议书的内容进行整改，并于2020年8月书面回复整改情况。其中，三家单位联合协调、督促指导市道教协会在西云观南侧开辟新建消防通道，已建成通车；并更换不合格消防设施，新增干粉灭火器18个。同时，针对西云观文物古迹保护区和生活区未分离的问题，市文旅局和市民族宗教事务局联合会商制定了西云观文物环境提升及保护展示方案，现已按程序报批获得通过，开始组织实施。

　　西云观作为敦煌市唯一道教建筑，对研究敦煌历史文化、清代建筑具有重要意义。本案中，敦煌市检察院与相关行政单位积极沟通协调，联合开展检查和实地调研，并通过检察建议督促修建西云观消防通道，配备消防安全设施，彻底解决了西云观多年来存在的消防安全隐患，取得了良好的办案效果。

　　检察机关运用公益诉讼诉前检察建议督促相关行政机关依法履行文物保护职责，同时主动延伸办案职能跟进监督，通过圆桌会议、案件磋商等形式，推动多部门共同履职，形成文物保护合力，促进文物保护与地方经济发展协调推进。

　　仙人崖石窟是全国重点文物保护单位，位于天水市麦积区东南，距麦积山石窟17公里，由三崖、五峰、六大寺组成，有明清殿宇27座，及北魏、宋、明、清各代塑像197尊，壁画82平方米，永乐年间的珍贵铜佛像5尊，具有较高艺术价值。2013年，仙人崖灵隐寺未经相关部门审批，擅自在仙人崖石窟“罗汉堂”西侧修建一座“药王庙”，严重影响了仙人崖石窟的整体风貌。

　　天水市麦积区检察院在发现该案线日采取公开宣告的方式向麦积区民族宗教事务局送达行政公益诉讼诉前检察建议。随后，麦积区检察院跟进监督，配合区民族宗教事务局组织麦积镇政府、麦积区佛教协会、仙人崖灵隐寺管委会等相关单位召开圆桌会议，统一思想认识，研究解决方案。2020年3月19日，仙人崖灵隐寺管委会对“药王庙”内宗教造像进行了移除，麦积山大景区管委会对非法建筑“药王庙”进行了拆除，石窟原有风貌得到恢复。

　　石窟寺是我国最重要的文化遗产之一，充分体现了中华民族的审美追求、价值理念、文化精神。石窟寺保护事关中华优秀传统文化传承发展。本案中，麦积区检察院充分尊重行政机关的专业优势，主动与行政机关磋商沟通，加强协作配合，坚持跟进监督，运用“检察建议+公开宣告+圆桌会议+跟踪回访”的办案模式，有效督促行政机关及时纠正违法行为，取得良好的法律效果和社会效果。

　　针对红色革命文物面临的灭失风险，检察机关发挥公益诉讼协同优势，督促行政机关依法履职，积极申报遗址保护修缮及展示利用项目，有效促进红色文化资源与地方旅游产业深度融合。

　　永昌县域内的红色文化资源种类多、渊源清晰、时间连续，是中国在长期革命斗争和建设实践中形成的红色文化物质载体，蕴含着丰富的革命精神和厚重的历史文化内涵。经初步考证，确认县域内保留有27处红西路军住过的堡寨和战斗遗址，其中全国重点文物保护单位2处，省级文物保护单位4处，市级文物保护单位4处。但目前红色革命文物遗址受风雨侵蚀、自然毁损严重，且开发利用程度不够，未能充分发挥其在宣传教育、旅游开发方面的效能，文物保护人员力量、资金争取不足，保护状况不容乐观。

　　2020年3月，永昌县检察院联合永昌县文体广电和旅游局（以下简称县文旅局）、红西路军永昌战役纪念馆开展“国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动”，运用无人机航拍，对全县各级文物保护单位开展摸底调查，并先后多次召开联席会议，研判全县红色革命文物保护状况。2020年7月9日，永昌县检察院采取公开宣告的方式向县文旅局发出诉前检察建议，建议健全“四有”措施,加强对红色文化遗址的保护，对濒临倒塌的红色文化遗址依法进行修缮，划定保护范围和建设控制地带，设立安全警示标志，设置有效的防护措施；加快进度做好红西路军总指挥部旧址房屋产权置换工作；深挖文物价值内涵与元素，组织开展文物保护宣传活动，营造全社会参与文物保护、弘扬红色文化的氛围。

　　2020年9月1日，县文旅局向县检察院书面回复：经多方争取，在落实对红色文化遗址保护措施的同时，积极申报红西路军永昌战斗遗址保护修缮及展示利用项目。项目总投资2973万元，计划在县域内各红色文化遗址实施保护修缮和展示利用工程，包括红西路军总指挥部旧址保护修缮工程、大沽政治部旧址保护修缮复原工程、八坝阻击战遗址保护修缮工程，配套完成旧址遗址相应的展示利用工程，对南沿沟红西路军烈士墓、前进剧团遭遇战遗址、勾家西庄战斗遗址、郭家上磨庄战斗遗址、王家新庄乡村级苏维埃政权见证地等红西路军遗迹进行围栏保护并设立展示性旅游标识。目前已完成规划选址和建设用地预审、项目可行性研究、保护修缮工程设计方案等前期工作，展示利用施工图审查、文评招标等工作正在抓紧进行，大部分资金已拨付到位。

　　保护红色文物功在当代、利在千秋。革命文物是中国社会主义道路形成的见证，也是激发爱国热情、凝聚人民力量的重要场所。本案中，检察机关通过诉前检察建议与相关行政部门形成红色文物保护合力，以保护开发革命遗址为依托大力推进红色旅游事业，既有利于传播先进文化，又有利于把革命文化资源转变为经济能量，是贯彻落实习关于“把红色资源利用好，把红色传统发扬好，把红色基因传承好”指示精神的重要体现。